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「全球化與多邊貿易組織的前景與挑戰」國際研討會 圓滿成功2018-10-27

自2016年起,國際間貿易保護主義及單邊主義抬頭,使各國對全球化及經貿整合的未來感到憂心。特別是原支持多邊體系及經貿自由化的美國,轉向單邊主義,並強調公平貿易而非自由貿易,除退出「跨太平洋夥伴關係(Trans-Pacific Partnership,TPP)」改採雙邊協定外,更公開質疑世界貿易組織(World Trade Organization)經貿體制的有效性。不過與此同時,由科技發展為支撐的全球化經濟整合仍持續前進,但也因科技進步等變革而使得其內涵與形式可能有所不同。


本會與中華經濟研究院WTO及RTA中心於2018年10月26日辦理本研討會,特邀請瑞士日內瓦高等研究所Richard Baldwin教授擔任Keynote Speaker。Baldwin教授於2016年發表“The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization”,從科技、經貿等發展軌跡探討全球化不可逆轉之趨勢,在國際間獲得高度重視。另又邀請前國發會主委陳添枝名譽教授和政治大學國際經營與貿易學系施文真教授擔任與談者,將一同探討全球貿易治理的現況與展望。

 

【專題演講】全球貿易治理:過去、現在與未來
主講人:瑞士日內瓦高等研究所 Richard Baldwin教授

Baldwin教授表示,有關新、舊全球化,他在2016年《大融合:資訊科技與新全球化》(The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization)一書中提到,經濟全球化發展歷程面臨三種制約因素:貿易成本、通訊成本及面對面的成本。在全球化前的世界,貿易、通訊和面對面的成本皆非常高,基本上各個村莊是產銷合一;舊全球化始於1820年代第一次工業革命(第1次鬆綁),蒸汽機的發明大幅降低貿易成本,商品的生產和消費在地理上可進行切分,而這也是當時的GATT想去規管的;新全球化則始於1990年前後,資通訊科技(ICT)革命(第2次鬆綁)降低了通訊成本,使遠距離協調複雜活動成為可能,帶來生產工序的拆分和離岸外包,同時也促成並加快服務、智財權(IPR)、人力資源的跨境流動。


貿易範圍改變,20世紀的貿易僅有貨品跨境流通,21世紀的貿易則涵蓋商品、資本、服務、技術和科技等等,也因此需要新的貿易規則來規範,所以,深度整合的區域貿易協定和雙邊投資協定蓬勃發展,尤其是在WTO多邊制度停滯之際,1987年起雙邊投資協定及區域貿易協定簽署數量即明顯增加,區域貿易協定整合的程度也越來越深。


WTO目前困境是已經無法談判關稅或非關稅障礙,接下來的貿易規則必須在其他地方透過別的方法來制定,如:區域貿易協定合併為大型區域貿易協定(CPTPP、RCEP等),或雙邊投資協定。但WTO適用20世紀規則,仍受各國歡迎,參與會員數仍不斷增加,只是21世紀的貿易規則需要在其他地方制定。


未來全球貿易監理會如何演變?全球貿易管理有3大方式:(1)WTO適用20世紀貿易,最惠國待遇、透明度等跨國貿易規則是吸引許多國家加入的原因;(2)深度整合的區域貿易協定和大型區域貿易協定適用21世紀貿易,包括服務業、智財權等;(3)雙邊投資協定保障投資。較為特殊的是數位型服務貿易,國際遠距工作或提供服務,不需要親自出現在當地國,不需要國際合作;而數位技術的快速發展,將推動服務貿易的發展,未來的貿易協定有可能會將其納入規範。


與談人一:國立臺灣大學經濟學系 陳添枝名譽教授


一、WTO仍有其存在價值
即使WTO談判進展遲滯,但會員國的區域貿易協定或自由貿易協定未來不會取得更多進展,因此WTO仍有其存在價值。至於WTO能否以其現狀發揮作用,似乎取決於爭端解決機制的有效性、複邊協定(plurilateral agreements)是否有所進展,例如服務貿易協定(Trade in Services Agreement, TiSA)談判;以及針對關於21世紀貿易的新規則-「數位貿易」議題(digital trade)進行有效的討論。


二、雙邊主義(Bilateralism)的盛行   
即使在WTO的全盛時期,雙邊主義也從未消失。雙邊主義允許美國在其統治地區保留霸權,如果美國影響範圍夠大,雙邊主義也可以成功制定規則,正如「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement,TPP)的情況一樣。直言之,規則制定和執行是全球治理的本質。
基本上,由某一國家主導的雙邊主義不太可能允許太多的歧視性安排,例如不一致的原產地規則扭曲該區域內的貿易。然而,這些所謂「WTO-minus」(低於「世界貿易組織」待遇)的雙邊協定,卻因為可能排除非成員的待遇而令人擔憂。


三、南北貿易(North-South Trade)
關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)成立之初,最大的成就即在於允許南方國家得以在很大程度上搭便車(free ride),以及北方國家必須提供互惠待遇。在轉型為WTO後,烏拉圭回合的成功便是因為北方國家在紡織和農業貿易方面做出了讓步。由於美國出口主要為資本財,亦即在南方國家的海外採購活動,因此關稅不應該是美國貿易談判者目前的主要關注點。


基本上,農業部門的關稅已經很低,目前美國的目標乃在於尋求南方新市場的服務貿易,很自然地那些願意開放服務市場的國家會吸引美國的注意力。美國主要的服務出口是:旅遊、電腦和商業、特許權和許可證、金融等,此僅限於新興經濟體。低度開發國家根本不在此範圍中因而可能會被忽視,低度開發國家則可能傾向於中國大陸陣營,亦即「一帶一路」政策。事實上,新興市場的國內法規是最關鍵的問題,因此在要求服務市場自由化時,美國並沒有什麼可以攻擊南方國家的施力點。


進一步來說,南南貿易(South-South trade)具有相當大的發展潛力,因其創造了製造業分工的機會。當WTO南北貿易話題消退,南南貿易議題遂受到重視。而其中最應注意的是,南方國家需要關稅藉此保護工業免受其他開發中國家的影響,而非已開發國家。


四、數位貿易
無論關稅和非關稅措施如何規範,數位貿易都能夠輕鬆跨越國界,數位貿易有可能使得貨品貿易消失。然而,數位貿易對於國內法規相當敏感,並且國民待遇(national treatment)起不了作用。


基本上,如具備資訊基礎設施,並允許數據跨越邊界,以及允許本地服務提供商與數據結合提供服務,數位貿易即可成立。而允許數據跨越邊界和允許本地服務提供商與數據結合提供服務的國內法規,對於國際貿易的影響甚深。


值得注意的是,數據的收集、處理和使用涉及隱私保護和國家安全等問題,但是這些問題超越了貿易政策;如果沒有國家利益的一致性,就無法制定數位貿易相關規則,而此非「施與受」的問題如此簡單。換言之,數位貿易議題面臨越來越多的貿易障礙,例如稅收(銷售稅、公司稅、關稅)和隱私保護要求(例如一般資料保護規範,General Data Protection Regulation,GDPR),而此與之前的貨品貿易議題無所差異。


顯而易見地,建立在貨品貿易基礎上的WTO,在處理數位貿易議題的能力是不夠的,主要在於它的架構並不適用於數位貿易。換言之,如果數位貿易的發展是未來不可避免的議題,就需要一個新的平台,而此將會是WTO面臨的最大挑戰。整體來說,我們當然希望WTO能夠進行統合與改革,能夠處理數位貿易規則議題,但是如果WTO無法達到此一功能,而雙邊主義也無法仰賴的話,那麼未來的出路究竟是如何?

 

與談人二:國立政治大學國際經營與貿易學系 施文真教授
施教授的演講主要探討WTO所面臨的挑戰、全球法規現況,以及WTO要如何維持主導全球貿易的角色。施教授表示:


一、    WTO所面臨的挑戰
WTO的規則自從1995年成立以後,除了〈貿易便捷化協定〉和〈TRIPS協定與公衛衛生宣言〉之外,幾乎沒有任何變動與修正,故WTO的規則對於現在的貿易情形顯得有些不足。另外,WTO的決策過程也不夠彈性,也難以對規則做出改變。


然而,WTO的爭端解決機制相對於組織裡其他功能顯得非常有效率且有影響力,故享有「皇冠上珠寶」的美稱。但近年來,由於美國不斷杯葛上訴機構(Appellate Body)的法官提名案,導致目前成員不足,大大地影響了爭端解決機制的運作,且若沒有新法官加入上訴機構的話,之後可能會造成爭端解決機制的崩解。


美國總統川普上任後為爭端解決機制帶來嚴峻的挑戰,而且除了貿易之外,川普還退出了與氣候變遷相關的巴黎公約,以及聯合國人權理事會等,也為其他全球議題帶來不確定性。


二、    全球法規現況


1.    現況一:爭端解決機制的限制


自由貿易協定中的爭端解決機制在處理爭端解決方面仍有一些限制。最近簽訂的「美國—墨西哥—加拿大協定」(United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA),雖然涵蓋國內法規實務的條文以解決跨境的貿易障礙,許多大型自由貿易協定中也涵蓋相關章節以消弭貿易壁壘,但這些條款在用於爭端解決上也有其限制,須經締約國審視後再進行決定;此外,某些章節無法適用爭端解決機制,比方USMCA中的總體經濟政策與匯率相關章節。另外,在自由貿易協定當中,國與國的爭端比WTO的爭端少見。


2.    現況二:歐盟欲建立投資法庭系統
許多雙邊投資協定(Bilateral Investment Treaties, BIT)中的「投資者—國家爭端解決機制」都受到批判,而歐盟在近年來嘗試要建立國際投資法庭體系(Investment Court System, ICS)來解決投資爭端問題,且ICS為仿照WTO的爭端解決模型建立而成。目前歐盟—加拿大的〈全面經濟貿易協定〉(EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA),對於投資者的爭端解決即採取ICS的系統,且即將生效的歐盟—越南自由貿易協定中也將使用ICS系統解決投資爭端。


3.    現況三:美國使用爭端解決機制的情形

雖然美國對WTO的批評聲浪不斷,但仍持續參與WTO的爭端解決機制。根據資料統計,自2016年8月起美國開始質疑WTO的功能至今,美國向爭端解決小組提起13件諮詢要求,其中6件為針對中國大陸的措施;另外有25件為其他國家針對美國的措施提出諮詢要求,其中9件與美國的鋼鋁產品的關稅有關;由於WTO准許其會員國以第三國身分參與和自己國家利益有關的爭端案件,因此美國曾經8次以第三國的身分參與爭端解決案件;此外,美國還曾經提起3次上訴案件來解決與其他國家的爭端。以上資料可以看出美國使用WTO爭端解決機制的頻繁性。


4.    現況四:WTO改革
許多WTO會員國目前已開始動員,要求對WTO做出改革,相關提案已陸續提出。例如歐盟曾於2018年9月18日提出「WTO現代化」的提案,加拿大在10月24至25日主辦的WTO改革會談中,共有12個與會國家針對WTO的改革進行討論,此外,美國及歐盟也對WTO的改革做出提案。以上討論主要包含三點: 第一點為改善不適當的的規定、建立新法規,以及建立新的法規決定機制;第二點為WTO的功能,如監管會員國的透明化、通知等程序;以及第三點為爭端解決機制的改革。許多計畫書皆對爭端解決機制提出立即的解決方案,例如以複邊方式進行,或是以一些爭端不需要透過小組的評估,而直接進入調解,作為WTO的替代性爭端解決方式。


三、    WTO的願景
WTO裡並沒有任何與解散相關的條款,也沒有任何一條規定說明會員國可以使用任何決定機制來終止WTO的運作,而且目前幾乎全部的自由貿易協定裡都使用了WTO的規範。換句話說,就算WTO的規則看起來並沒有在運作,但卻實際上活在這些自由貿易協定中。另外,如同陳教授所說,許多發展中國家以及最低度開發國家並沒有和其他國家簽署自由貿易協定,故WTO是唯一可以確保他們在國際貿易還有一席之地的重要組織。


也有部分人對於WTO是否可能被一些會員國(如美國)癱瘓的可能性提出疑問。雖然不能排除有此可能性,但只靠一個國家其實是很困難且不太可能實現的。舉例而言,雖然美國不斷批評WTO,但如同現況三中所提及,美國仍持續參與一些特定機制的運作,因此,美國應該很難放棄整個WTO。


如同現況一及二中提及,因為爭端解決機制仍然非常活躍地被會員國所使用,故WTO的法規機制仍有其實用性,因此很難被取代


最後一個議題為WTO能否透過改革來對抗這些挑戰?施教授認為雖然很困難卻是有可能的。參考現況四的內容,許多WTO的大國紛紛開始對WTO的改革進行提案,且部分法規提案是藉由執行FTA後所得來的經驗。例如歐盟的改革計畫書中就提到了國營企業的相關法規,就是從歐盟近年來所簽署的FTA當中所涵蓋的規範。


施教授最後以大家耳熟能詳的三隻小豬故事做為結尾,他把WTO喻為磚頭做的房子,法令範圍及其執行能力雖然須花費很多功夫才能建造起來,建造後也很難進行維護,但另一方面,因為堅固而不容易瓦解。

*本文摘錄自中經院會議紀錄。

 

 

 

 

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